【案情介绍】内蒙古自治区鄂尔多斯市检察机关公益诉讼检察部门在办案过程中发现，鄂托克旗、鄂托克前旗、乌审旗等旗县区相关行政机关在开展土地确权工作时，将违法开垦的林地、草原确权为耕地并颁发《农村土地承包经营权证》的现象较为突出。经调查，鄂托克前旗检察院2019年全年办理非法占用农用地案件107件，存在将非法开垦的林地、草原确权为耕地情形的就有43件，占比40.2%，共涉及违规确权土地面积约697亩。鄂托克旗检察院2019年办理非法占用农用地案件18件，存在上述情形的案件12件，占比66.7%，共涉及确权土地面积约257.18亩，其他旗区也不同程度存在上述情况。

　　按照《鄂尔多斯市农村牧区土地承包经营权确权登记颁证试点工作方案》规定，违法开垦的土地不能确权。那么为何会有这么多起案件涉及将非法开垦的林地、草原确权为耕地的情况出现？2020年3月31日，鄂尔多斯市检察院以行政公益诉讼进行立案调查。

　　检察官对相关纠纷案件进行排查，及时分析研究存在的问题，与相关部门多次进行沟通调查，最后找到了原因：一是在对承包地块权属进行调查时，因时间跨度大、技术更迭快，导致测绘精度、土地属性出现偏差；二是鄂托克前旗是由第三方公司进行权属调查，在绘制确权地块时未进行二次核实；三是有些地区林地、草原、耕地界线不清，在确权工作过程中套图不够准确，导致林地、草原、耕地重叠面积多，误把耕地划入林草地范围的情况在全市9个旗区不同程度都有存在。

　　据此，鄂尔多斯市检察院向市农牧业局制发诉前检察建议，要求该局严格依法履行对全市农村牧区土地承包经营权确权登记颁证工作的监管、指导和协调职责，加大对确权数据的核查力度，对存在土地违规确权问题的及时进行整改，并在今后的工作中严格按照方案规定开展工作。

　　在收到检察建议书后，鄂尔多斯市农牧业局立即组织各旗区农牧业局对农牧民违规违法开垦的林地、草原被确权为耕地的纠纷案件进行排查，对鄂托克前旗颁发的43张土地承包经营权确权登记证书中的确权地块位置、面积，重新进行调整并进行公示，对乌审旗、鄂托克旗涉及违规确权的地块逐一核实调整。此外，针对核查发现的问题及监管漏洞，该局加强对旗区土地确权的工作指导，进一步规范农村牧区土地承包经营权确权登记。

　　（本报记者沈静芳　通讯员李冬欢　蔡青）

　　【评析】农村土地承包经营权确权等级颁证工作是对农村牧区二轮土地延包的规范和完善，可以解决农户承包地面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，关系着保护农村牧区土地承包经营权、合理利用自然资源及促进土地资源可持续发展。

　　一、创新办案方式，督促行政机关积极履职。鄂尔多斯市检察机关针对非法开采“合法”确权问题督促行政机关部署专项调查，用行政公益诉讼诉前程序的形式既督促相关行政机关全面履职，又推动了行政机关建章立制，填补监管漏洞，规范土地确权工作。同时，该案办理还充分践行了“三检合一”办案模式。内蒙古检察机关对涉及生态环境、食品药品安全等公益诉讼领域的案件实行刑事责任、民事责任、行政责任一并审查，由同一部门履行审查逮捕、审查起诉、行政公益诉讼和民事公益诉讼检察职能，实现查办公益诉讼案件的最佳效果。此案正是实现了刑事和公益诉讼部分无缝对接的典型案例。在严厉打击破坏生态环境犯罪的同时，发现行政机关在草原、林地生态保护方面的监管漏洞，督促行政机关积极履职。

　　二、切实发挥公益诉讼检察在环境保护和生态文明建设方面的重要作用。鄂尔多斯市地处内蒙古自治区西南部，毛乌素沙漠腹地，半荒漠化生态环境非常脆弱，一旦破坏将极难恢复。生态环境受到损害，不是一个个体或者是某一个单位受到影响，而是国家利益和社会公共利益受到侵犯。检察机关通过履行公益诉讼检察职能发挥公共利益“守护人”的作用，对于生态环境的保护具有重大意义。

　　三、诉前检察建议强化溯源治理。检察机关通过诉前检察建议的方式督促行政机关查摆问题，将检察监督的触角向前延伸,不断加强对行政执法过程的监督。检察机关提起行政公益诉讼，是完善法治政府建设内部和外部机制的必然要求。通过检察机关提起行政公益诉讼，无疑能够形成检察和审判合力，监督行政权力依法运行，倒逼法治政府建设提速。

　　（点评：内蒙古自治区鄂尔多斯市人民检察院第七检察部主任　魏红霞）