真正的专家学者才是铸就共和国的基石

  从北京中央民族大学法学院了解到，由该学院首任院长、教授、博士生导师宋才发和贵州民族大学法学院教授、博士生导师潘善斌共同编纂的《民族地区乡村治理的法治探讨》论文，5月12日在中共河南省委党校、河南省行政学院主管主办的全国中文核心期刊、中国核心学术期刊、河南省一级期刊《学习论坛》杂志上正式发表。

据悉，宋才发教授已经从教40年，其多领域学术研究成果和论文，不断见诸报端。如：由宋才发博士与内蒙古财经学院法学院讲师、北京师范大学法学院2018级博士生郝海燕共同编写的《民族区域自治制度的法治实践》——庆祝中华人民共和国成立70周年》论文，就发表在黑龙江省社会科学院主管、民族研究所主办的中国人文社会科学核心期刊、中国中文核心期刊、中国北方优秀期刊《黑龙江民族丛刊》2019年第4期的“民族问题研究”专栏上。近期，又在中央级网络新闻媒体、国家发改委主管的《中宏网》上发表了《宋才发教授为向东博士新著<中国政府债券法律制度研究>推荐序》。

据了解，向东同志是宋才发博导的“得意门生”，法学博士、研究员，非常优秀，乃栋梁之才！系国务院总理《政府工作报告》起草组主要成员。曾任国务院研究室综合二司司长，现任国务院办公厅政府信息与政务公开办公室主任，兼任中国企业联合会常务理事，国家行政学院、中央社会主义学院等大学兼职教授。著有《中国唱不衰》、《公共财政体系下经济建设职能研究》、《中国政府债券法律制度研究》等多部著作。

关于向东同志的学术著作相关报道，本报下期会另行预约专访和发表。本期重点向广大读者朋友们介绍中央民族大学法学院首任院长、教授、博士生导师宋才发和贵州民族大学法学院教授、博士生导师潘善斌共同编纂的《民族地区乡村治理的法治探讨》论文，以飨读者。

民族地区乡村治理是国家治理的重要组成部分, 精准脱贫是乡村治理的核心任务, 乡村治理是乡村振兴的关键环节。民族地区乡村治理存在的主要问题是：乡村治理顶层设计存在缺陷，乡村治理责任主体落实不到位，乡村治理的“管控模式”不完善，乡村的村规民约陷入自身困境。潘善斌、宋才发教授认为民族地区乡村治理的基本路径是：乡村治理和乡村建设必须规划先行，构建适应社会发展的乡村治理体制，推进适应时代要求的乡村法治建设已是迫在眉睫。务实和接地气、能落地、解决实际问题的理论研究，也就自然成了诸多专家学者中探索的课题。在多如牛毛的专家学者中，本报认为：真正的专家学者才是铸就共和国的基石。

图：（右一）北京中央民族大学法学院首任院长、教授、博士生导师宋才发，（左一）贵州民族大学法学院教授、博士生导师潘善斌。

民族地区乡村治理的法治探讨

作者：潘善斌、宋才发

民族地区乡村治理是国家治理的重要组成部分。乡村治理经历了封建帝制时代的“官政自治”（即“皇权不下乡”背景下的“县政乡治”）、晚清和民国时期“经纪人治理”（“乡村经纪人”制度）、新中国农业集体化时期的“政社合一治理”和改革开放新时期的“乡政治理”四个发展阶段。国家正在着力推进“重心下移”“转型创新”的“乡政治理”，基本出发点是尊重基层和农民民主权利、激活基层活力，实施乡镇以下“村民自治”为核心的“乡政村治”新模式。为了探索“乡政村治”的新路径，2019年7月24—25日宋才发教授带领广西民族大学法学博士团队，赴“中国村民委员会发源地”——广西河池市宜州区屏南乡合寨村，拜访了“中国村民自治第一人”、合寨村果作屯第一任村民委员会主任韦焕能，就如何回归以自然村为基本单元的村民自治组织建设，为中央政府推进乡村有效治理提供实践经验展开实地调研[1]。在中国特色社会主义新时代现代化建设和社会发展进程中，民族地区乡村治理处于基层基础地位，没有民族地区乡村治理的现代化，就难于实现乃至没有国家治理现代化。因此，中共中央、国务院在2019年4月15日颁发的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》第18条指出：必须“建立健全乡村治理机制。建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，发挥群众参与治理主体作用，增强乡村治理能力。”[2]

一、民族地区乡村社会治理的基本理论

（一）民族地区乡村治理是一个具有特定含义的概念

中共十九大报告强调指出，要建立健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，始终把解决好“三农”问题和“农村优先发展”作为全党工作的重中之重[3]，这是在“十三五”期间乃至今后一个时期内，执政党对乡村治理和乡村振兴提出的新要求。乡村自古以来就是一个具有自然、经济和社会功能的综合体，乡村兴则国家兴、乡村旺则国家旺。村庄又是乡村社会最基本的聚居形式，是农民生产生活和举行集体活动的基本单元，农民是实施乡村变革和实现乡村社会稳定的重要力量。自改革开放以来，农民围绕村民委员会选举、土地权益保护和生态环境保护等问题，展开了形式多样的集体行动，推动了村庄法治建设和经济社会的快速发展。可以说中国的“村庄政治”，就是以村庄公共事务治理和提供基本公共服务为目的的“微型政治”。因此，新时代农村“三治合一”乡村治理体系的提出，既是对乡村社会规范体系断裂、社会价值标准失衡和社会信任危机的纠正，也为乡村社会迈入“乡风文明”“治理有效”的法治道路，做出了新指引、开辟了新境界、提供了法律支撑。民族地区新时代乡村治理概念，不仅囊括了乡村治理主体、治理内容和治理手段诸方面的内容，而且涵盖了以村民利益诉求为宗旨，构建和健全自治、法治与德治相结合的乡村治理体系。

（二）精准脱贫是民族地区乡村治理的核心任务

精准脱贫主要是针对民族地区集中连片特困区域，贫困群体全部脱贫与全面建成小康社会展开的一项治理活动。截止2017年底14个集中连片特困区域，仍然有1540万人没有脱贫，平均贫困发生率为7.75%，占全国现有贫困人口总数的51%。民族8省区贫困人口占全国现有贫困人口总数的33.88%，2017年又比2014年贫困人口的31.5%增加了2.38%，显示贫困人口数量有所反弹，民族8省区2017年深度贫困状况相对恶化[8]。在2020年到来之前，国家把破解民族地区深度贫困问题作为头等大事来抓，强化了国家权力在乡村脱贫致富方面的现实能力和权威力量。当下民族地区乡村治理的核心任务，是到2020年实现集中连片特困区域贫困群体全部脱贫，乡村治理结构实现政府主导、乡村自治、其他社会力量参与的新格局。随着执政党和中央政府工作“重心下移”，国家行政权力下沉到了乡村一级，精准脱贫的大量资源，正在通过行政性治理方式注入到乡村治理之中，使得精准脱贫、乡村治理与乡村振兴目标，实现了高度契合和高度的一致性

（三）乡村治理是民族地区乡村振兴的关键环节

民族地区乡村是一个具有生产、生活、生态多功能于一体的综合体。从乡村振兴的本质上说，它是乡村社会结构的现代化过程。全面实施乡村振兴战略是全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的历史性任务。当下民族地区发展滞后的乡村社会，是全国全面建成小康社会的“一块短板”，它是由诸多历史的、现实的和复杂的社会原因造成的。在过去相当长的一段历史期内，农村、农业、农民为国家实现工业化和城市化提供了大量的资金积累，如果没有乡村的支持就没有城市的现代化。时至今天，民族地区乡村仍然处于底子薄、人均收入低、基础设施落后、经济社会发展滞后、公共服务欠缺的捉襟见肘状况。仅靠这些贫困乡村自身努力是难于在短期内改变现状的，必须发挥城镇对乡村的带动和促进作用，走“城乡融合发展”的道路才行。

二、民族地区乡村治理存在的主要问题

（一）乡村治理顶层设计存在缺陷

全国广大乡村的“村民自治制度”即“基层群众自治制度”，同人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度一起，共同构成了中国当下的“四大基本政治制度”。村民自治制度的功能作用、法律地位由《宪法》《村民委员会组织法》所确认和规定。然而村民自治法律制度至今仍然不很完善，主要体现在对基层自治缺乏相应具体的法律规范。譬如，《村民委员会组织法》对村民自治权的界定就比较模糊；对乡村治理过程中发生的违法行为，没有给出具体的、实质性的处置路径和处置办法。一句过于笼统、原则性的“依法处理”，在多数情况下就是“无法可依”乃至“无法处理”。再譬如，法律规定的村民“选举权”和“被选举权”，通常在多数乡村的多数情况下，村民很难真实地、独立地行使这个权利。即使某些“村霸”抑或“黑恶势力”，明火执仗地干预、阻挠正常的选举活动，不到万不得已惊动高层领导的地步，似乎很难抑或根本就不会受到法律的惩治。致使在乡村治理实践中经常出现某些“反政治”倾向，诸如恶人治村、黑社会势力、暴力干预选举和权力寻租等丑恶现象[11]。从总体上看，民族地区乡村治理顶层设计仍然属于刚性有余，人性化、柔性化疏导欠缺的制度设计，具体存在如下几个方面的缺陷：（1）在组织体系上，乡村治理的单元基本上属于各自为政状态，尚未构成协调统一的组织体系，共建、共治、共享的乡村治理体系，基本上还处于宣传、倡导和试点阶段。（2）在治理规范上，不仅法律法规、制度规范供给不足，而且缺乏基本的顶层设计，乡村治理体系的整体性、规范性、系统性严重不足，难于在短期内形成权责明确、治理高效的治理体系。（3）在社会保障上，乡村治理保障水平仍然较低，还没有形成自觉的、完善的国家救助、社会救助相协调、相配套的社会救助体系，在一定程度上制约了乡村治理能力的提升。（4）在服务体系上，包括政府、企业组织、社会组织在内，还没有形成乡村治理的服务意识、责任意识，服务体系松散、服务能力不强、服务水平和服务质量不高[12]。

（二）乡村治理责任主体不到位

民族地区社会治理主体习惯性地依赖地方政府，地方政府也习惯性地包揽一切，不习惯甚至无视企业等非政府性社会力量的作用。基层政府仍然是当下民族地区乡村治理的主体和老百姓的靠山，诸如像企业主体、社会主体等参与乡村治理的积极性不高，造成了政府单一主体同乡村治理事务多元主体之间的冲突。总之，民族地区的村民是乡村振兴的真正主体，无论是落实民族区域自治法还是落实村民自治法，根本出发点和落脚点只有一个，就是依法保障乡村治理责任主体到位，实现村民当家作主的权利到位。必须以法治的权威保障民族地区乡村治理有序，健全完善乡村法律服务体系，“推动乡村形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好社会氛围。”[13]

（三）乡村治理“管控模式”不完善

民族地区乡村青壮年群体基本上都进城务工去了，留守乡村的主体多是妇女、老人和儿童，村民自治人才严重匮乏，村庄治理主体弱化。加之乡村治理法规不具体、体系不完善，村庄法治建设基础薄弱，某些宗族势力、村霸等灰色力量经常横行乡野、干扰乡村治理。地方政府“官管民”的思想理念根深蒂固，传统“管控模式”、粗放“治理方式”盛行，乡村治理呈现出浓厚的“人治”色彩。因而在通常的情况下，民族地区乡村治理“维稳”诉求大于“维权”诉求，社会“风险控制”大于“社会建设”安排。所有这些不应有的现实情况表明，民族地区“乡村治理”“乡村管控”模式极不完善。譬如，地方政府对普遍存在的农村“空心化”问题的治理，基本上是“随其发展、放任自流”。即使在实施乡村振兴战略的当下，仍然极少有人从城乡分割与城乡融合的视角研究农村“空心化”问题，也极少有人关注乡村振兴与农村“空心化”治理之间的关系。农村“空心化”对乡村社会经济结构造成的消极影响，直接导致了“人口空心化”“地理空心化”“文化空心化”和“产业空心化”问题的发生，所有这些已成为乡村振兴必须面对的一堆现实难题。村民既是乡村振兴的主要参与者，又是乡村振兴的直接受益者，无论是建设美丽乡村抑或发展富饶乡村，都离不开有知识、有文化、有作为青年才俊发挥作用。农村“空心化”带来的一个可怕的直接后果，就是农村精英的普遍流失和大面积离心倾向的滋生，对乡村振兴人力资源的开发利用提出严峻挑战。因而地方政府首要任务是破除“官管民”的陈旧思维定式，重塑新型城乡关系，改革僵化落后的乡村治理模式，坚定不移地走城乡融合发展之路。民族地区乡村治理的基本方向是从“管理民主”走向“治理有效”，当下必须着力抓好如下三项工作：（1）进行城乡一体化制度改革。重点是对束缚农民群众发展的户籍制度、制约农民收入提高的宅基地制度和土地承包制度进行改革，并且实现城乡教育、医疗和社会保障制度一体化。（2）推进农业现代化建设。要探讨适应不同乡村发展实际的农业产业化政策，提高现代农业产出能力和生产效率，优化农业产业结构、发展特色产业，构建农户受益机制、提高农民经济收入，尽快缩小城乡收入差距。（3）促进城乡基础性公共服务均等化。在乡村治理和乡村振兴进程中，必须从一开始就做好乡村发展规划工作，避免出现规划的重复性和盲目性，村庄建设和基础设施建设的“乱折腾”，做到“一乡一规划”“一村一规划”，让“留得住乡愁”“绿水青山”尽在规划中，为建设生态宜居、干净整洁的美丽乡村创造条件。

（四）乡村的村规民约陷入自身困境

在民族地区的司法审判、司法救助活动中，由于村规民约、民族习惯法被视为“非正规法源”，更不是国家颁行的“成文法”，因而基层法院的法官在审理民族地区各类民事、刑事案件的时候，一般都很少援引以村规民约为标志的“少数民族习惯法”。同时还由于少数民族习惯法少有专门的文字记载，多由当地本民族成员中的长者“口口相传”，加之习惯法的内容多具有“特定民族”和“特定地域”特征，故有些法官认为习惯法的内容既难于查证又不便操作，觉得自己无义务援引少数民族习惯法。就民族地区基层法院的总体情况而言，法官对少数民族习惯法的认同和适用非常有限，“即使能够证明习惯法存在的真实性，也有可能被法官以‘与本案无关’的理由加以排除。”“有的法官对少数民族当事人所提出的习惯法解释，要么将其等同于陈规陋习，要么认为其不符合‘公序良俗’的标准” [14]，断然将其排斥在法律适用范围之外。然而有些属于“非法之法”的灰色规则，却在民族地区农村纠纷解决中占有一席之地。这里所论及的农村“灰色规则”，就是指老百姓通常所说的“拳头规则”“暴力规则”。凡属于村民之间发生的经济纠纷抑或其他矛盾问题，无论过去还是现在，采用灰色规则予以解决是司空见惯的。在民族地区乡村社会里，通常买一个人的人情面子，无异于买一个家族的“面子账”。因而势单力薄的弱者每在这种情势下，为了避免矛盾升级抑或免遭飞来的横祸，一般都采取忍气吞声的避让方式“化干戈为玉帛”。在民族地区乡村能够真实感受到的村规民约和少数民族习惯法，多是“写在纸上、贴在墙上”抑或停留在少数长者的口头上，极少真正地印入乡村一般民众尤其是年轻人的脑海里。对于在民族地区乡村治理和乡村振兴中，如何构建“文明、和谐、健康、向上”的农村新风貌，村规民约和少数民族习惯法由于严重缺位而变得苍白为力。

三、民族地区乡村治理的法治路径

（一）乡村治理和乡村建设必须规划先行

为了全面贯彻落实《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》《农村人居环境整治三年行动方案》，2019年1月国家出台《关于统筹推进村庄规划工作的意见》，明确规定无论是乡村治理抑或是乡村建设，必须无条件的做到规划先行、“一张图纸干到底”。《意见》提出民族地区乡村治理和乡村建设要以“多样化为美”，注重保留“特色村庄”“民族村寨”“传统民居”特有的风格风貌，以及与此相配匹的乡土文化和农业景观，以体现和突出现代村庄建设的地方特色和文化特色，千万不能再度出现“千村一面”的“人造景观”。在进行村庄整治和规划设计的时候，一定要发挥当地居民的主体作用，注意尊重和保留当地民众的传统文化、传统习俗和良好的生活习惯；尤其要注意尊重当地民众对乡村治理的知情权、决策权和监督权。“美丽乡村建设规划”要体现因地制宜和尊重民风民俗的特点，凸显“传统保护”与“现代建设”并重，在乡村建设问题上千万不能搞行政命令的“一刀切”。民族地区政府是乡村治理和乡村振兴的“第一责任人”，对在规定的时间内保质保量地完成各项乡村治理和乡村建设任务，负有义不容辞的职责、义务和责任。一定要在2019年底之前从“美丽乡村规划”制定的视角，明晰“集聚提升类”“特色保护类”和“城郊融合类”村庄分类；到2020年底之前，在县域层面基本完成农村“美丽乡村建设”布局，实现民族地区乡村振兴有目标、村庄建设有规划、生态环境保护有管控、自然景观和文化遗产有保护、人居环境改善有措施。民族地区基层政府必须提高对乡村整治、村庄规划建设重要性的认识，按照“硬化、绿化、亮化、美化”的具体要求，统一规划村庄道路、合理布局村庄绿化和照明等基础设施，做到“不规划不得建设、不规划不得投入”；引领民族地区乡村现代化建设依法依规进行，做到“注重质量、从容建设”，促使整个乡村治理和乡村建设合法有序地向前推进。要学习和借鉴浙江实施“千村示范、万村整治、规划先行”的经验，推动各类规划在民族地区村域层面实现“多规合一”，自觉做到“发展有遵循、建设有抓手”，持之以恒地推动乡村治理和乡村振兴战略，在民族地区全面落地、生根、开花、结果。

（二）构建适应社会发展的乡村治理体制

“礼”在民族地区传统的乡村社会治理中，既是一种行为道德规范，也是一种社会治理的重要机制。要从顶层设计上提高民族地区乡村治理法治化和科学化水平，就要妥善处理好自治、礼治和法治之间的关系，加强乡村社会治理中的道德水准建设，推动乡村社会从无序走向秩序重构。从法理上讲，德治是对传统礼治的扬弃、对法治的补充，在构建适应社会发展要求的乡村治理新秩序的时候，地方基层政府一定要处理好德治、自治和法治三者之间的关系，用法治思维和法治理念引领乡村社会治理实践，做到统筹规划、总体设计、整体推进、法治先行，实现乡村治理和乡村振兴同步发展、同频共振。在构建适应中国特色社会主义新时代发展要求的乡村治理体制的时候，一定要着力抓好如下几项工作：（1）加强乡村基层党组织建设。无论农村社会结构及各类经济组织形式如何发展变迁，坚持党的领导地位不能动摇，党在乡村治理中的“战斗堡垒作用”不能削弱，必须充分发挥基层党组织在乡村治理中总揽全局、协调各方的作用。要创新基层党组织活动方式，建立面向贫困落后村庄“全面选派第一书记”的长效机制，加大对乡村“小微权力腐败”的惩处力度，坚决打掉乡村社会丑恶势力的“保护伞”、打好“扫黑除恶”的攻坚战。（2）加强乡村治理主体培育。要大力培育乡村新兴主体、各类企业组织、社会组织和非公有制经济组织，把他们组织和吸引到乡村治理体系中来；要积极发挥新乡贤的作用，促使各种社会积极力量、社会组织成为乡村治理的可靠帮手。尤其要构建牢不可破的村民自治管理体系，形成强大的基层村民自治力量，在当地政府主导下、多元主体共建共治共享的治理体制。（3）加强乡村治理体制建设。要牢固树立“边界思维”和“底线思维”，结合民族地区经济、社会和文化发展的实际情况，因地制宜地制定和完善乡村治理体制，不搞顶层设计上的“千篇一律”和“一刀切”，完善乡村治理的组织建设制度、法律服务制度和社会保障制度。（4）加强乡村治理机制建设。要建立健全自治、法治和德治相结合的乡村治理体系，完善乡村公共服务体系，发挥各类主体参与共同治理的主体作用，完善“网格化”管理体系和乡村治理能力，补齐民族地区乡村治理公共服务的短板。（5）构建城乡融合发展的新格局。要进一步完善民族地区乡村治理体系，协调好不同利益主体之间的利益关系，加大对乡村公共服务供给，引导和满足乡村民众的社会需求，促使各种社会力量在基层党组织正确领导下实现良性互动，形成适应中国特色社会主义新时代要求的乡村共建共有共享新格局。法治是构建适应新时代要求的乡村治理体制的坚强基石，地方基层政府必须在民族地区乡村振兴过程中，加强和突出法治政府、法治社会建设，领导干部在乡村治理和乡村建设中一定要有法治思维底线，学会运用法治思维和法治手段解决社会问题，运用法治预防和化解社会矛盾，引导村民群众崇尚法律、自觉守法用法，依法维护和保障少数民族群众的合法权益。

（三）推进适应时代要求的乡村法治建设

法治是国家意志的集中体现，必须把民族地区乡村治理纳入法治化轨道，依法规范基层政府和乡村组织行为，促进社会诚信和公平正义在乡村社会蔚然成风。要推进与新时代发展要求相适应的乡村法治建设，就必须以法治为基本依归和根本遵循，以法律规范作为乡村治理所有行为主体的唯一准绳。民族地区乡村治理和乡村建设实际成效的好坏，不仅事关民族地区乡村社会的繁荣发展，而且事关国家治理整体水平的提升。乡村法治建设离不开法治文化的基础和支撑作用，法治文化建设的根基在基层、重点和难点在农村。一些民族地方的村民“信上不信下”“信访不信法”，究其深层次原因就在于乡村治理中法治文化缺失。中共十八届四中全会提出要“弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性”[16]。要通过人民法庭公开、公平、公正的司法审判活动，有效化解民族地区基层社会的矛盾纠纷、便利人民群众参与诉讼，依法保护基层社会弱势群体权利救济与权益保护，力争把司法过程中多元因素的副作用降低到最低限度[18]。人民法庭参与乡村治理和乡村振兴活动，有利于从根本上遏制“非法之法”灰色规则的发展蔓延，有利于促进民族地区乡村社会权力体系重建，保障乡村基层社会治理机制的有效运行，提升乡村基层社会治理的总体质量。

（四）赋予少数民族习惯法新的时代内涵

民族地区乡村的村规民约和刑事习惯法，都属于少数民族习惯法的范畴，在民族地区农村具有“准法”性质的自治规范功能。民族地区进入新时代之后制定和修订的村规民约，是专门针对民族地区村域范围内公共事务的，是村民认同率最高、约束力最强的一种“社会契约”。我国《民法总则》《合同法》《物权法》等法律，基本上都确认“习惯法”的法源性地位；民族自治地方立法机关制定出台的单行条例，一般都对少数民族习惯法做出了“变通规定”；最高人民检察院和最高人民法院做出的司法解释，也明确规定习惯法可以在审理涉及民族案件的时候予以适用。民族地区的人民法庭应当在尊重村民委员会自治权的基础上，对乡村原有村规民约提出指导性的修改意见，从源头上加强对乡村民间纠纷的预防和调处。需要指出的是人民法庭的司法审判活动，对村规民约和少数民族习惯法的适用，从本质上说已经不再是在适用原来意义上的“习惯法”，而是在适用民族自治地方制定的法规[19]。譬如，甘南藏族地区以“赔命价”为主体的刑事习惯法，其惩戒力度与刑事法律的惩罚作用具有异曲同工之妙[20]。刑事习惯法对民族地区乡村治理的朴素诠释，能够超脱复杂条文的制约而深入人心，构成了民族地区乡村纠纷化解的非制度性规范，已成为民族地区乡村矛盾纠纷处置的“调解员”。刑事习惯法作为乡村社会治理尺度的心理依存，至今在民族地区依然存在并继续具有功能价值，它对民族地区司法审判活动和法治建设起到了良性互补的作用。